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上海自贸区:负面清单激发市场能量

发布时间:2020-11-20

  中国(上海)自由贸易试验区成立以来,给经济发展、社会管理和公众生活带来了深远影响。从理念层面,它不断刷新着人们对政府、市场关系的认知;从制度层面,它不断丰富着全面深化改革的内涵。更为值得一提的是,它向世人昭示并践行着中国“改革不停顿、开放不止步”的庄严承诺。

  负面清单,是今年以来的“热词”之一。但在去年3月之前,或许还没有多少人知道这个词。从最初纷纷扰扰的探讨,到如今渐趋理性的认知,从上海自贸区负面清单的推进过程中,能够读出这项改革措施带来的变化,也更能体会这项政府“自我革命”措施的重要之处。

  松与紧折射开放程度

  2013年9月29日,2013版《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)》正式公布。但是,对这个涵盖18个门类、1069个小类,厚厚一叠负面清单,并不是所有人都叫好。有舆论认为,开放程度不如预期,吸引力不足。

  2014年7月1日,2014版负面清单发布。新版清单刚刚发布,美国财政部长雅各布·卢就迫不及待地表示“失望”。不过,美国财长没有得到更多应和。欧盟商会副会长、上海分会主席斯蒂芬·赛克认为,负面清单“瘦身”,“是向正确的方向迈出了鼓舞人心的一步”,“重新巩固了欧企对中国有关上海自贸区承诺的信心”。

  上海自贸区有关负责人在解读2014版负面清单时说,2014年版负面清单开放度进一步提高,与2013版相比,取消了14条管理措施,放宽了19条管理措施,进一步开放的比率达17.4%。

  上海市委常委、副市长兼自贸区管委会主任艾宝俊也乐观地表示:负面清单瘦身改版,可能有人觉得还是改得不过瘾,其实最重要的是制度框架确立,这好比是打开了一扇门,会逐步推开的……

  所谓“负面清单”,其实相当于投资领域的“黑名单”,列明了企业不能投资的领域和产业。在这个名单之外,“法无禁止即可为”,对“负面清单”之外的领域按内外资一致的原则,将外商投资项目由核准制改为备案制。

  而在探索“负面清单”管理之前,我国对包括外商在内的投资行为,采取事前审批的制度。此方式被称为“正面清单”管理。根据这种模式,外商投资企业的合同章程需经商务部、发改委、工商、税务等多个部门审核盖章后方能具备法律效力。根据投资规模的不同,审批部门或是国家级,或是地方级。以上海为例,经2010年行政审批权下放之后,3亿美元以下的外商投资项目可由上海市级部门审批,以上则需报批国家有关部门。有人说,在某些领域,“审批比计划生育还严”。

  “实施正面清单可以分类指导外商投资,但也存在很大的弊端。”上海市政府参事室主任王新奎指出,一个弊端是效率低下,企业的合同章程必须在走完所有审批流程之日起才能生效,另一个弊端是审批制的灰色地带太大,容易产生寻租现象。如果采用负面清单来管理,那么,在国家明确开列不予外商投资准入或有限制要求的领域之外,就充分开放。这无疑会激发企业的主体活力,让市场配置资源发挥更大作用。

  正、负之间,体现了截然不同的投资管理理念。王新奎表示,负面清单的设立,使过去一些桌面之下的“潜规则”成为台面以上的“明规则”,既与国际惯例接轨,又有效增强了行政的公开透明度,减少了行政成本和寻租空间。

  重与轻考验风控能力

  “我们先是在网上做了负面清单的自动比对,只要填上企业的经营范围,比如‘机械设备贸易’,就会直接跳出一个窗口告知只要备案,不要再审批。”拓佳丰圣(上海)科贸有限公司代理人钱圣荣告诉记者,“网上申报的操作很简单,整个过程半小时就能搞定。随后带齐网上表格中列出的申请材料,到服务大厅就能一站式受理,省下了很多时间。而过去像这样的外商独资企业,拿到证照至少需要20多天。”

  负面清单带来的“轻型”管理着实让企业振奋,但是也让不少专家学者忧虑。他们认为,负面清单管理无前例可循,这一改革既要探索可复制的经验,又必须要注意风险管控。

  为加强风险管控,上海自贸区实行的是“准入前国民待遇+负面清单”管理模式,这一模式在开放的同时又强调维护好国家经济安全。比如,2014版负面清单删除了“禁止投资博彩业”以及“禁止投资色情业”的表述,一位业内人士解释说,因为这两项内容本身已经被我国其他上位法禁止,换句话说,禁止这两项投资的政策不仅对国内企业适用,对外商也同样适用,因此负面清单就没有必要列出了。实际上,这就是强调了对于外资的“准入前国民待遇”。

  “准入前国民待遇”是将国民待遇延伸至投资发生和建立前阶段,其核心是给予外资准入权,也即将对内外资的平等待遇扩大到准入权,并在监管和税收待遇上一视同仁。这也是开放投资体制采取的自由模式与传统投资协定采取的控制模式的最重要的差别。

  与此同时,要改变目前外商投资管理中“重审批、轻管理”的状况。实际上,事后监管能力上去了,“负面清单”才能、也才会相应“变短”,王新奎认为,“负面清单”不是说彻底不管,它后面的监管应该非常强,就是刚出现的新行业,也有办法监管。试验区设立后,一定要注重监管能力的提高。只有事后监管有信心,很多事前审批才能取消。

  王新奎说,政府一旦把管理重心由事前监管转向事中、事后监管,加强对外资经营活动的监管,就会吸引外资大规模进入,激发企业的经营活力,从而带动服务业的开放与繁荣。8月底,上海自贸区所有航运开放措施已在上海浦东落地,马士基船务管理咨询有限公司等一批世界级航运服务机构相继入驻,国内航运业多项业务空白被填补。

  快与慢更重推广质量

  短短几个月里,负面清单制度已经成了各省份竞相采用的改革办法。从上海本地的区县,到四川、海南、河北等地,都纷纷推出了负面清单管理制度。

  去年上海自贸区获批消息传出后,一些人来问自贸区是怎么回事,当得知这主要是制度创新,而不是政策优惠后,便失望地走开了。如今,当人们看到制度创新带来的“红利”时,才真正认识到了由负面清单推动政府职能转变中所蕴含的巨大能量。

  变化已经开始了。“法无禁止即可为”,这话在自贸区已经成了流行语。这,正是政府主动放权的反应之一。

  面对市场、面对企业,政府部门自我革命。不少专家表示,自贸区制度创新的核心就是两条:通过负面清单管理模式等国际通行规则的推出,在自贸区形成高标准的投资贸易规则;通过高标准的投资贸易规则的制定、政府职能的转变和管理方式的创新,实现政府的改革,从原来重审批环节过渡到今后重监管环节。

  共识一旦形成,配合着井喷的改革热情,上海自贸区得到的支持力度也更大了。艾宝俊说,14家部委全力以赴,先后出台了为自贸区制度创新松绑的各项举措。

  商事登记制度变了,使政府对市场主体管理方式面目一新。从2013年10月1日起,上海自贸区企业注册实行先照后证、注册资本认缴等新举措,最终目标是在准入阶段减少乃至最终取消前置审批。

  国际贸易单一窗口推出了,2014年6月18日,这一平台正式上线,部分功能启用,处理过程公开透明,减少了审理者的自由裁量权。

  企业缴税简单了,国家税务总局今年7月7日发布支持上海自贸区创新税收服务的办法,“办税一网通”等10项措施正式推出。自贸区率先试行税务登记网上自动赋码管理,这被视为税收征管历史性的突破。

  “这个过程类似‘摸着石头过河’。”上海市委副书记、市长杨雄表示,“负面清单再修订时,还应加强顶层设计。两相结合,才更加科学和稳妥。”在谈及上海自贸区经验“可复制可推广”时,杨雄也一再表示,“要让拿出来的经验更扎实一点,更稳妥一点。”

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