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金融业营改增的关键问题与改进对策

发布时间:2020-09-09

   任何大规模的税制改革都自有其内在逻辑,也会带来两类关键问题:转换问题和结构性问题。金融行业也不例外,而且就营改增而言,这两类问题更加突出,因此应当采取相应对策。 
    转换问题 
    
  转换问题是指从旧税制下的营业税转换为新税制下的增值税的过程中,遭遇到的高成本和高复杂性。营改增属于典型的简单税制到复杂税制的转换。世上最简单的税制莫过于对销售(营业)收入的征税,营业税就是如此。无论与所得(收入或利润)相比,还是与财产相比,抑或与“进项”(购买)相比,销售都属于最容易被测量和监控的税基。这就是营业税的最大优势:简洁且管理成本低。 
   增值税恰好相反:由于需要区分和核实进项,并且需要开具或索取允许抵扣的增值税专用发票,纳税人要按税法规定正确履行纳税义务,不得不面对极高的复杂性管理成本。广义的管理成本还包括税务部门乃至全社会为此付出的各种显性和隐性成本。与多数实体经济行业相比,金融业由于其本身固有的行业特殊性,管理成本和复杂性更高。考虑到税目覆盖贷款服务、直接收费金融服务、保险服务以及金融商品转让,而且每个业务板块都涉及不同的进项和发票的获取与核实,成本和复杂性更是可想而知。 
   当前金融业中的许多纳税人开具和索取发票的困难依然十分突出,导致进项抵扣减少,税负高企,好在延续的原营业税优惠政策有助于减缓这个问题。这些政策包括对存款利息、保险赔付和并购无形资产转让行为等,不征增值税。其他的减免优惠,也有助于缓解“进项抵扣难”带来的税负攀升,比如小规模纳税人适应3%的简易征税率的规定。不过,金融业的小规模纳税人很少。 
   总体看,与优惠措施相比,加重税负的因素更多、影响也更大,因而出现行业性税负加重的风险相当高。这是由许多因素共同造成的——这些因素及其综合作用使得“进项抵扣”变得很困难。贷款利息不允许抵扣的规定,就是其中影响甚大的一个因素,并且影响到所有相关纳税人。这项政策的本质依旧是延续营业税的原理,而非采用增值税的原理。 
   作为回应,目前关于采取进一步减税措施的呼声很高。这是可以理解的,无论从纳税人还是从整个金融业乃至整体经济的角度考虑。真正的问题不在于减税,而在于如何才能保障金融业的整体税负不会因为营改增而攀升?如果减税只有限定在金融业务的某个局部或者某个特定环节,几乎没有实质意义,因为增值税的基本特征是行业价值链条上各个环节的相互牵制:对卖方(上中游)的减税意味着对下游(中下游)的增税,因为前者减少的税负不会出现在后者的“进项抵扣”中。事实上,上中游减税越多,中下游税负越重。 
   一定要注意,这里讲的上中下游,涉及的不只是金融业,也涉及实体经济的行业和企业,后者本身就可能有应税金融业务,也可能作为金融业纳税人的金融服务购买者。所以,金融业的价值链与实体经济的价值链条,其实紧密相连、环环相扣。在这种情况下,局部性减税的意义相当有限,真正需要的是对整体的增值税税率的平均式下调。 
   这就涉及到另一个问题:营改增的意义难道就在于减税吗?如果只是为了减税,大可不必大费周折地“营改增”。所以,营增税的中长期意义,不宜从减税中寻找,也不宜从转换成本的角度说事,因为假以时日,转换中出现的困难和成本,终将被逐步消化吸收。 
    结构性问题 
   中长期看,营改增带来的真正问题是:在税制结构中“做掉”营业税、强化增值税,将给整个金融行业乃至整个经济带来怎样的影响?正面还是负面?究竟会有多大? 
   就允许抵扣而言,增值税比营业税享有经济上的优势:不会导致重复征税,因而有助于鼓励专业化分工基础上的协作生产。这也意味着,金融业作为经济系统中举足轻重的服务型行业,在营业税制下的歧视性待遇将彻底终结。营改增前,与其他实施增值税的行业相比,适用营业税的金融业(和其他服务业)不允许抵扣进项税。在此意义上,营业税与增值税并行的税制结构使金融业遭受税收歧视。营改增终结了这一局面,为金融业和其他服务业的蓬勃发展扫除了重复征税和税收歧视的障碍。 
   然而,增值税鼓励服务业发展的这个优势,只有在拥有足够多进项抵扣的前提下,才会构成真正的经济优势——鼓励专业化分工基础上的协作。在进项很少、或者进项虽多但索取或开具抵扣发票十分困难的情况下,增值税的相对优势实际上相当有限。结果,与营改增前相比,税负不仅不会减少,而且非常可能出现局部或行业性攀升。这就是当前金融行业和其他进项抵扣严重不足的行业共同面对的结构性困境。 
   这个困境,根植于知识经济背景下增值税本身的结构性劣势。与依赖长链条的分工协作链创造价值的大工业(旧经济)时代不同,进入21世纪后,知识经济得到蓬勃发展。与旧经济不同,在知识经济下,行业和企业的价值创造方式出现了革命性变化:不再依赖长链条的分工协作(一环接一环地购进),而是依赖提高内部生产率、尤其是通过基于大数据和互联网的平台整合创造价值,从而使得“进项”越来越少,对于价值创造的贡献也越来越不重要、甚至微不足道。苹果、阿里巴巴、空中食宿和优步打车公司,都是极为经典的例子。 
   作为高度依赖知识创造价值的金融业而言,情形也是如此,而且趋势越来越明显。在这种情况下,金融业只需要依赖很少的进项就能创造大量价值,增值税的经济优势也因此被大大削弱。更一般地讲,主要适用大工业时代的增值税,在知识经济时代已经落伍了。虽然仍难绝对断言,增值税的采用将阻碍知识经济的成长,但不可否认,增值税的内在逻辑本身就包含了不利于“以知识创造价值”(销售、利润和现金流)的因素。 
    需要做些什么 
   金融业在营改增后遭遇的难题不只是短期的转换问题,而是更加紧要的结构性问题。即使对金融业纳税人或者整个金融业实施减税,也无法完全解决结构性问题,但有助于缓解这个问题。 
   因此,营改增不应当作一次性工程,而应当作为一个连续的税制改革进程的第一个阶段。第二阶段的改革应着眼于增值税的结构性改进,包括改进与其他税种的匹配性,核心命题是:确保那些采用知识经济方法创造价值的行业和企业,在进项抵扣上的税收待遇不亚于那些采用旧经济方法创造价值的行业和企业。这项改进可以从金融业做起,包括系统扩大允许抵扣的范围,比如固定费用(包括长期资产的折旧)。

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